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光伏+高速公路”開(kāi)發(fā)模式、政策及合規要點(diǎn)解析
編輯 時(shí)間：2023-10-06
近年來(lái)，隨著(zhù)光伏可利用土地資源不斷減少，以及光伏用地管理要求不斷高，“光伏+”應用場(chǎng)景愈發(fā)多元化。交通運輸排放作為主要“碳源”之一，約占我國碳排放總量的10%，光伏發(fā)電在交通領(lǐng)域的滲透率也逐步提高。國務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達峰行動(dòng)方案》提出要加快形成綠色低碳運輸方式，交通運輸行業(yè)持續推進(jìn)綠色交通基礎設施建設，不斷優(yōu)化調整交通運輸結構。
常見(jiàn)的“光伏+交通”的應用場(chǎng)景包括光伏+高速公路、光伏+港口碼頭、光伏+軌道交通、光伏+機場(chǎng)/車(chē)站等。光伏發(fā)電與交通領(lǐng)域的結合，不僅響應國家節能降耗要求，也對降低交通運營(yíng)成本、實(shí)現提升經(jīng)濟效益以及盤(pán)活交通領(lǐng)域閑置資產(chǎn)提供強有力的支撐，本文擬以“光伏+高速公路”模式作為切入點(diǎn)，分析該類(lèi)光伏項目的開(kāi)發(fā)模式以及法律風(fēng)險合規注意要點(diǎn)。
一、“光伏+高速公路”模式的發(fā)展背景
本文所述“光伏+高速公路”模式，一般指利用高速公路沿線(xiàn)的邊坡、加油站、服務(wù)區、隧道隔離帶、停車(chē)場(chǎng)遮陽(yáng)棚、互通立交和匝道中的閑置土地等土地資源布置太陽(yáng)能光伏組件，實(shí)現光伏發(fā)電、儲能，為高速公路的運行、新能源汽車(chē)提供用能保障，并網(wǎng)模式一般為“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”。
“光伏+高速公路”的模式并不屬于新的光伏的應用模式。2011年，意大利建設了世界上第一條使用太陽(yáng)能發(fā)電的高速公路，2014年，我國陜西高速集團在十天高速公路漢中段建設了茶條嶺隧道光伏發(fā)電系統。
“光伏＋高速公路”相較其他分布式光伏的優(yōu)勢在于，一是原則上不新增建設用地，光伏設施大部分布設在高速公路用地范圍內，并且還解決了部分土地資源閑置的問(wèn)題；二是施工便捷，光伏設施沿公路沿線(xiàn)布設，材料運輸、建設施工均能有效保障，無(wú)需新建施工便道、場(chǎng)地平整等，很多大型施工企業(yè)可以做到光伏設施施工與道路同時(shí)進(jìn)行；三是管理成本相對較低，光伏設施運維管理可與高速公路日常運營(yíng)管理一并統籌，僅需增加少量專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。四是其所發(fā)電能供高速公路運營(yíng)所需，可及時(shí)就地消納，比如隧道用電、充電樁、光伏智慧梁廠(chǎng)、施工用電等多種消納場(chǎng)景。
以江蘇、山東和四川三省為例，江蘇省目前已建成公路分布式光伏電站54個(gè)，全省累計并網(wǎng)交通光伏裝機24兆瓦，實(shí)現了連徐、沿海、寧宿徐等沿線(xiàn)服務(wù)區和收費站清潔能源全覆蓋。山東省目前已在44對服務(wù)區、1個(gè)辦公區和1段高速公路邊坡建設了光伏項目，容量總計11.6兆瓦，年發(fā)電量約972萬(wàn)度[2]。2022年8月，蜀道集團投資建設的攀（枝花）大（理）高速公路四川境內段“交通全場(chǎng)景友好型”分布式光儲項目全線(xiàn)并網(wǎng)運行。該項目裝機容量2兆瓦，預計年均發(fā)電量285萬(wàn)度，解決了棄土場(chǎng)利用及房屋防水隔熱等問(wèn)題，做到不影響高速公路邊坡結構和交通安全，實(shí)現新能源與道路交通的友好適配。
二、“光伏+高速公路”模式的政策支持
（一）國家層面
在我國提出雙碳戰略后，我國各部門(mén)對光伏與交通融合發(fā)展，發(fā)布了以下政策：
2022年1月4日，國家能源局等五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《智能光伏產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新發(fā)展行動(dòng)計劃（2021-2025年）》，其中的主要任務(wù)包括助力“智能光伏交通”在內的各領(lǐng)域碳達峰、碳中和，加快“光伏+交通”等融合發(fā)展項目推廣應用，推動(dòng)交通領(lǐng)域光伏電站及充電樁示范建設。
2022年1月18日，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”現代綜合交通運輸體系發(fā)展規劃》，鼓勵交通樞紐場(chǎng)站、公路、鐵路等沿線(xiàn)合理布局光伏發(fā)電。
2022年2月2日，交通運輸部發(fā)布《關(guān)于積極擴大交通運輸有效投資的通知》，提出加快建設綠色低碳交通基礎設施，因地制宜推進(jìn)公路沿線(xiàn)、服務(wù)區等區域合理布局光伏發(fā)電設施。
2022年5月30日，交通運輸部印發(fā)《扎實(shí)推動(dòng)“十四五”規劃交通運輸重大工程項目實(shí)施工作方案》，要求在高速公路、港口碼頭等建成一批分布式新能源+儲能+微電網(wǎng)項目。
（二）地方政策
面對國家層面的支持與鼓勵，各地方政府也紛紛響應紛紛發(fā)文支持“光伏+交通”發(fā)展，部分政策匯總見(jiàn)下表：
（三）技術(shù)標準常見(jiàn)的“光伏+交通”的應用場(chǎng)景包括光伏+高速公路、光伏+港口碼頭、光伏+軌道交通、光伏+機場(chǎng)/車(chē)站等。光伏發(fā)電與交通領(lǐng)域的結合，不僅響應國家節能降耗要求，也對降低交通運營(yíng)成本、實(shí)現提升經(jīng)濟效益以及盤(pán)活交通領(lǐng)域閑置資產(chǎn)提供強有力的支撐，本文擬以“光伏+高速公路”模式作為切入點(diǎn)，分析該類(lèi)光伏項目的開(kāi)發(fā)模式以及法律風(fēng)險合規注意要點(diǎn)。
一、“光伏+高速公路”模式的發(fā)展背景
本文所述“光伏+高速公路”模式，一般指利用高速公路沿線(xiàn)的邊坡、加油站、服務(wù)區、隧道隔離帶、停車(chē)場(chǎng)遮陽(yáng)棚、互通立交和匝道中的閑置土地等土地資源布置太陽(yáng)能光伏組件，實(shí)現光伏發(fā)電、儲能，為高速公路的運行、新能源汽車(chē)提供用能保障，并網(wǎng)模式一般為“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”。
“光伏+高速公路”的模式并不屬于新的光伏的應用模式。2011年，意大利建設了世界上第一條使用太陽(yáng)能發(fā)電的高速公路，2014年，我國陜西高速集團在十天高速公路漢中段建設了茶條嶺隧道光伏發(fā)電系統。
“光伏＋高速公路”相較其他分布式光伏的優(yōu)勢在于，一是原則上不新增建設用地，光伏設施大部分布設在高速公路用地范圍內，并且還解決了部分土地資源閑置的問(wèn)題；二是施工便捷，光伏設施沿公路沿線(xiàn)布設，材料運輸、建設施工均能有效保障，無(wú)需新建施工便道、場(chǎng)地平整等，很多大型施工企業(yè)可以做到光伏設施施工與道路同時(shí)進(jìn)行；三是管理成本相對較低，光伏設施運維管理可與高速公路日常運營(yíng)管理一并統籌，僅需增加少量專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。四是其所發(fā)電能供高速公路運營(yíng)所需，可及時(shí)就地消納，比如隧道用電、充電樁、光伏智慧梁廠(chǎng)、施工用電等多種消納場(chǎng)景。
以江蘇、山東和四川三省為例，江蘇省目前已建成公路分布式光伏電站54個(gè)，全省累計并網(wǎng)交通光伏裝機24兆瓦，實(shí)現了連徐、沿海、寧宿徐等沿線(xiàn)服務(wù)區和收費站清潔能源全覆蓋。山東省目前已在44對服務(wù)區、1個(gè)辦公區和1段高速公路邊坡建設了光伏項目，容量總計11.6兆瓦，年發(fā)電量約972萬(wàn)度[2]。2022年8月，蜀道集團投資建設的攀（枝花）大（理）高速公路四川境內段“交通全場(chǎng)景友好型”分布式光儲項目全線(xiàn)并網(wǎng)運行。該項目裝機容量2兆瓦，預計年均發(fā)電量285萬(wàn)度，解決了棄土場(chǎng)利用及房屋防水隔熱等問(wèn)題，做到不影響高速公路邊坡結構和交通安全，實(shí)現新能源與道路交通的友好適配。
二、“光伏+高速公路”模式的政策支持
（一）國家層面
在我國提出雙碳戰略后，我國各部門(mén)對光伏與交通融合發(fā)展，發(fā)布了以下政策：
2022年1月4日，國家能源局等五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《智能光伏產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新發(fā)展行動(dòng)計劃（2021-2025年）》，其中的主要任務(wù)包括助力“智能光伏交通”在內的各領(lǐng)域碳達峰、碳中和，加快“光伏+交通”等融合發(fā)展項目推廣應用，推動(dòng)交通領(lǐng)域光伏電站及充電樁示范建設。
2022年1月18日，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”現代綜合交通運輸體系發(fā)展規劃》，鼓勵交通樞紐場(chǎng)站、公路、鐵路等沿線(xiàn)合理布局光伏發(fā)電。
2022年2月2日，交通運輸部發(fā)布《關(guān)于積極擴大交通運輸有效投資的通知》，提出加快建設綠色低碳交通基礎設施，因地制宜推進(jìn)公路沿線(xiàn)、服務(wù)區等區域合理布局光伏發(fā)電設施。
2022年5月30日，交通運輸部印發(fā)《扎實(shí)推動(dòng)“十四五”規劃交通運輸重大工程項目實(shí)施工作方案》，要求在高速公路、港口碼頭等建成一批分布式新能源+儲能+微電網(wǎng)項目。
（二）地方政策
面對國家層面的支持與鼓勵，各地方政府也紛紛響應紛紛發(fā)文支持“光伏+交通”發(fā)展，部分政策匯總見(jiàn)下表：
“光伏+高速公路”的模式與其他分布式光伏在技術(shù)上的不同在于高速公路對于安全性的要求更高，場(chǎng)景更復雜，施工難度更高。尤其是在高速公路邊坡建設光伏設備，需要考慮光伏設備的重量對邊坡設計強度的影響、在交通事故撞擊后的電極外漏的火災風(fēng)險、光伏玻璃碎片對司乘人員的二次傷害、服務(wù)區中大型貨車(chē)碰撞光伏車(chē)棚產(chǎn)生的安全風(fēng)險等。目前我國對于高速公路分布式光伏的設計和施工尚無(wú)國家統一標準。地方層面已在積極推進(jìn)制定標準，2022年6月20日，山東省市場(chǎng)監督管理局發(fā)布了《高速公路邊坡光伏發(fā)電工程技術(shù)規范》[DB37/T 4516-2022]，系國內首個(gè)關(guān)于高速公路光伏發(fā)電工程領(lǐng)域的技術(shù)規范。企業(yè)層面，2023年4月，四川路橋建設集團股份有限公司也制定發(fā)布了《四川高速公路分布式光伏設計準則》[QB/SRBG 3 139-2023]。
三、光伏+高速公路的應用場(chǎng)景
（一）“光伏+高速公路建設”打捆招商模式
隨著(zhù)國家可再生能源補貼取消后，地方政府逐漸成為光伏市場(chǎng)的政策推動(dòng)者。各地均不同程度的開(kāi)展“光伏+高速公路建設”打捆招商的政策，鼓勵新建高速公路項目多元化經(jīng)營(yíng)，將光伏開(kāi)發(fā)與高速公路建設打捆招商、一體實(shí)施，探索采用建設—擁有—運營(yíng)—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營(yíng)—移交（DBFOT）等方式實(shí)施。
（二）高速公路運營(yíng)主體自行投建或招商
對于存量的高速公路項目，目前常見(jiàn)的模式為高速公路的運營(yíng)主體自行投資、建設、運維光伏項目，或者高速公路的運營(yíng)主體提供路網(wǎng)閑置資源作為光伏項目建設場(chǎng)所，通過(guò)對外招商，與第三方簽訂合同能源管理協(xié)議，由第三方負責設計、投資、建設、運維。
五、“光伏+高速公路”開(kāi)發(fā)過(guò)程中的合規要點(diǎn)
1、光伏項目運營(yíng)期與高速公路運營(yíng)期的匹配
高速公路項目周期一般為建設期3年，運營(yíng)期20-30年。光伏項目周期一般建設期在1年左右，運營(yíng)期25年。因此，對于已進(jìn)入運營(yíng)期的高速公路項目，需要注意與光伏項目的運營(yíng)期匹配問(wèn)題，避免出現因期限錯配產(chǎn)生的履約風(fēng)險。
2.光伏項目用地合規問(wèn)題
本文所探討的“光伏+高速公路”模式主要是指利用高速公路紅線(xiàn)內建設用地建設分布式光伏。因此，譬如高速公路邊坡光伏、隧道隔離帶、服務(wù)區、收費站、停車(chē)場(chǎng)等用地，基本都在建設用地范圍內，光伏項目的用地合規風(fēng)險相對較小。但對于匝道互通區域中的地塊、隧道口上方的山坡，棄土場(chǎng)等場(chǎng)景的用地性質(zhì)和土地類(lèi)型就較為復雜，各個(gè)高速公路項目都有較大區別，實(shí)踐中則需要重點(diǎn)關(guān)于該類(lèi)用地合規問(wèn)題。也即在滿(mǎn)足高速公路用地合規的基礎上，同時(shí)需要滿(mǎn)足《自然資源部辦公廳 國家林業(yè)和草原局辦公室 國家能源局綜合司關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規范用地管理有關(guān)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號）的規定。結合筆者檢索，實(shí)踐中已經(jīng)有開(kāi)發(fā)主體向廣東省自然資源廳提出線(xiàn)上咨詢(xún)，提出“高速公路邊坡、互通、隧道口、服務(wù)區光伏用地是采用申請制或是備案制，用地手續應該怎么辦理？”的問(wèn)題，廣東省自然資源廳的回復意見(jiàn)為：“光伏用地手續按照《自然資源部辦公廳 國家林業(yè)和草原局辦公室 國家能源局綜合司關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規范用地管理有關(guān)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號）有關(guān)規定辦理，向屬地自然資源主管部門(mén)提出申請�！�
3.服務(wù)區、加油站等屋頂光伏的建筑物產(chǎn)權合規風(fēng)險
投資方取得屋頂光伏的經(jīng)營(yíng)權主要有兩種模式：一種是租賃模式，即投資方租賃業(yè)主的屋頂鋪設光伏組建，發(fā)電上網(wǎng)，價(jià)格按照實(shí)時(shí)電價(jià)收��；另一種為無(wú)償使用模式，即合同能源管理模式，投資方免費取得業(yè)主屋頂，電站發(fā)電供業(yè)主使用，電價(jià)予以折扣優(yōu)惠。其中針對租賃形式取得的屋頂使用權存在以下合規風(fēng)險：
（1）屋頂租賃合同期限超過(guò)20年部分無(wú)效
根據《中華人民共和國民法典》第七百零五條規定：“租賃期限不得超過(guò)二十年。超過(guò)二十年的，超過(guò)部分無(wú)效。租賃期限屆滿(mǎn)，當事人可以續訂租賃合同；但是，約定的租賃期限自續訂之日起不得超過(guò)二十年�！庇捎谖蓓敼夥倪\營(yíng)期限一般為25年，超過(guò)租賃期限20年的部分，目前在實(shí)踐中出現了各種“規避”方式，比如約定自動(dòng)續期、簽訂補充協(xié)議、贈送租期等方式，但該類(lèi)約定均無(wú)法完全避免超過(guò)二十年租賃期限部分被認定無(wú)效的風(fēng)險。近期，實(shí)踐中還出現了一種模式，即雙方約定自項目初始運營(yíng)租賃期滿(mǎn)5年后，承租方有權單方面要求重新簽署租賃期限為20年的租賃協(xié)議，實(shí)現租賃期限與合作期限（25年）的匹配，即按照預約合同的模式設定雙方未來(lái)簽署新的租賃合同的義務(wù)。[3]但該類(lèi)約定的效力如何，目前尚未查詢(xún)到類(lèi)似案件的司法實(shí)踐案例或觀(guān)點(diǎn)，但從該模式的整體安排和合同目的來(lái)看，也無(wú)法完全排除超過(guò)二十年租賃期限部分被認定無(wú)效的風(fēng)險。
（2）因建設工程規劃許可證瑕疵致使合同無(wú)效
根據《最高人民法院關(guān)于審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問(wèn)題的解釋(2020修正)》第二條：“出租人就未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定建設的房屋，與承租人訂立的租賃合同無(wú)效。但在一審法庭辯論終結前取得建設工程規劃許可證或者經(jīng)主管部門(mén)批準建設的，人民法院應當認定有效�！睂�(shí)踐中高速公路也的確經(jīng)常存在“先開(kāi)建、后辦證”的情況，若因住建局作出《建設用地規劃許可證》的行為被認定違法的，則將影響到屋頂光伏項目中租賃合同關(guān)系的效力，產(chǎn)生合同履約風(fēng)險。
4.多個(gè)地址開(kāi)發(fā)的分布式光伏項目能否合并整體備案問(wèn)題
“光伏+高速公路”模式的備案在各地區的實(shí)踐中常出現的困擾是，“光伏+高速公路”模式的各類(lèi)場(chǎng)景不同，比如光伏車(chē)棚是否可以與屋頂光伏或與充電樁一并備案？服務(wù)區、收費站等位于不同片區的光伏能否一并備案等問(wèn)題。
對于該類(lèi)問(wèn)題，由于《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》第十條、第十一條的規定均將備案的管理辦法的制定權限下放至省級人民政府，因此各地在實(shí)際操作中存在不同。根據筆者查詢(xún)浙江、江蘇省類(lèi)似項目備案情況，浙江的較多地區鼓勵車(chē)棚頂和屋頂光伏連片開(kāi)發(fā)，光伏投資商可以一并申請備案，江蘇省出臺的分布式光伏的管理相關(guān)的規定和部分城市的實(shí)踐情況則明確對于多個(gè)地址開(kāi)發(fā)的分布式光伏項目，可以合并整體備案。因此，投資商在申請投資備案時(shí)，可以根據當地的分布式光伏的管理規定，與政府協(xié)調申請簡(jiǎn)化辦理流程。
5.是否需要辦理電力業(yè)務(wù)許可證的問(wèn)題
“光伏+高速公路”項目的裝機容量一般都偏小，是否需要辦理電力業(yè)務(wù)許可證依照項目的裝機容量確定，根據《國家能源局關(guān)于貫徹落實(shí)“放管服”改革精神、優(yōu)化電力業(yè)務(wù)許可管理有關(guān)事項的通知》，在項目裝機容量6MW（不含）以下的“光伏+高速公路”項目，原則上不需要辦理電力業(yè)務(wù)許可證。
6.高速公路交通事故產(chǎn)生的侵權問(wèn)題
高速公路發(fā)生交通事故的風(fēng)險較大，頻率較高，在不同場(chǎng)景下，可能會(huì )出現更為復雜、侵權責任更加難以認定的情況。比如交通事故車(chē)輛撞擊邊坡或隔離帶中的光伏組件，導致司乘人員產(chǎn)生二次傷害的情況下，高速公路的運營(yíng)主體是否存在過(guò)錯，是否需要承擔責任；交通事故的責任方如何賠償光伏設備損毀的損失，損失的范圍和金額的認定如何計算；或遇到極端天氣的情況下，光伏組件的垮塌、脫落造成交通事故后，責任如何劃分，是否可以因不可抗力免責，如何舉證等？再如服務(wù)區內大型貨車(chē)碰撞光伏車(chē)棚導致短路、火災、車(chē)輛損毀的責任認定以及劃分等問(wèn)題。此類(lèi)問(wèn)題雖然目前尚無(wú)大量司法審判的案例，但隨著(zhù)光伏和交通場(chǎng)景的融合程度加深，類(lèi)似爭議將逐漸產(chǎn)生，光伏項目的投資開(kāi)發(fā)主體應注意在施工和運行維護合同中設定追償和索賠條款、通過(guò)購買(mǎi)保險分擔風(fēng)險、落實(shí)安全警示告知義務(wù)、強化應急管理和安全管理措施等方式降低運營(yíng)風(fēng)險。同時(shí)也可積極倡議國家盡快出臺統一的高速公路光伏項目的技術(shù)規范和標準。
六、結語(yǔ)
近年來(lái)在國家戰略支持、產(chǎn)業(yè)政策引導和市場(chǎng)需求驅動(dòng)的共同作用下，光伏發(fā)電技術(shù)進(jìn)步、儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展、電能消費需求增加，我國新型電力系統的逐步完善，新能源已逐步成為發(fā)電量增量主體，我國交通運輸行業(yè)用能規模也將進(jìn)一步加大。推動(dòng)交通運輸行業(yè)因地制宜發(fā)展光伏，對于優(yōu)化行業(yè)能源結構，保證用能安全，實(shí)現“雙碳”目標具有十分重要的意義，為推動(dòng)交通運輸行業(yè)光伏應用健康發(fā)展，還需要相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)加強頂層設計，強化部門(mén)協(xié)同，優(yōu)化市場(chǎng)體制機制，加大科研創(chuàng )新力度，為“交通+光伏”營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。
